REGION RHONE ALPES, Rapport n° 08.10.490

Présenté par Marie Odile NOVELLI (cliquer)

POLITIQUE DE LA VILLE ET DU LOGEMENT

LA STRATÉGIE FONCIÈRE REGIONALE
AU SERVICE DE L’AMENAGEMENT DURABLE DES TERRITOIRES

Le foncier est la matière première « stratégique » des politiques d’aménagement du territoire. La régulation de la concurrence d’usage du foncier est un défi majeur qui doit être relevé avant qu’il ne soit trop tard car le foncier est un patrimoine limité, à partager, qui se consomme sans se renouveler.. L’action publique en matière foncière a pour objectif d’accompagner le développement durable d’un territoire commun, équitable, accessible à tous les citoyens et où chacun doit prendre part à l’avenir collectif.

Si les lois de décentralisation n’ont pas conféré à la Région des responsabilités opérationnelles en matière de politique foncière, elle n’en demeure pas moins garante de la solidarité territoriale dont la mission et le devoir sont de préserver l’équilibre des fonctions territoriales et l’égalité d’accès aux différents espaces de vie, et de lutter contre les formes excessives de consommation, de pression ou de spéculation foncière.

Cette question revêt depuis le début des années 2000, date de début de la hausse « historique » des valeurs des marchés immobiliers et fonciers, une acuité grandissante, une préoccupation qui frappe l’ensemble des régions françaises et particulièrement la Région Rhône-Alpes.

Le dernier diagnostic réalisé par le Club des Opérateurs et acteurs Fonciers de Rhône-Alpes (CROF) confirme que les marchés immobiliers et fonciers rhônalpins figurent parmi les plus actifs et les plus chers de France. Tous les segments de marché (urbains ou ruraux, agricoles ou constructibles) ont enregistré une augmentation constante en volume et en valeur. Le conflit d’usage de l’espace dans nos territoires progresse entre habitat et activité économique, habitat et activité agricole,… Les politiques locales d’organisation de nos territoires n’ont pu juguler les phénomènes d’étalement urbain, de discriminations sociales et résidentielles par les prix, de paupérisation des périphéries les plus éloignées, générant un accroissement des mobilités, sans oublier l’altération des paysages de la biodiversité et de l’agriculture.

La Région a engagé depuis quelques années une stratégie foncière, passant du soutien aux acquisitions foncières des collectivités à un accompagnement dans l’élaboration des politiques foncières locales en 2005, en favorisant l’émergence d’opérateurs fonciers à des échelles suffisantes pour le traitement de ces phénomènes. Aujourd’hui, l’espace rhônalpin est couvert par cinq établissements publics fonciers (EPF) dont un d’Etat, EPORA (Etablissement Public de l’Ouest Rhône-Alpes), et quatre EPF locaux (Ain, Région Grenobloise, Savoie, Haute-Savoie) constituant ainsi la couverture régionale la plus importante de France.

Bien sûr, la question foncière en Rhône-Alpes ne trouvera de véritable réponse que si le niveau national propose des évolutions importantes. Dans la situation actuelle, l’intervention de l’Etat en matière foncière s’effectue de manière indirecte et prégnante, par le biais de la fiscalité et l’urbanisme réglementaire notamment, sans toutefois d’objectifs clairs ni d’outils adaptés. C’est pourquoi la Région suit particulièrement les avancées législatives, fiscales et financières qui devraient découler du Grenelle de l’environnement. Il apparaît, d’ores et déjà, et à titre d’exemple, que des outils de lutte contre l’étalement urbain, est à intégrer au droit de l’urbanisme.

Au-delà des avancées déjà enregistrées et escomptées, la Région doit poursuivre son engagement pour que s’organise au mieux le partage de cette responsabilité entre collectivités territoriales et ce, dans un contexte législatif en profonde mutation, qui n’a pas réduit la complexité institutionnelle.

Dans ce contexte où se croisent des défis régionaux, nationaux, et européens, il est impératif de se donner les moyens d’engager en Rhône-Alpes une politique publique foncière de nouvelle génération, transversale aux « usages » de l’espace, et donc cohérente avec les orientations régionales réaffirmées au titre de sa compétence d’aménagement du territoire.

Dans cette perspective, plusieurs enjeux sont à relever :

- Il faut aujourd’hui dépasser la logique réductrice de la maîtrise foncière, et donc de la simple acquisition, pour s’orienter, au niveau de chaque territoire, vers la négociation multi partenariale d’un véritable projet d’aménagement faisant écho à des objectifs d’intérêt régional affirmés.

- De même, la consolidation et l’élargissement de l’échelle d’intervention des EPF doivent être renforcés, leur permettant de peser davantage à l’échelle de développement des marchés fonciers et immobiliers.

- Par ailleurs, cette nouvelle approche doit être fondée sur la connaissance et une vision prospective du gisement foncier rhônalpin et relayée par les stratégies locales. La création d’un centre de ressources régional de stratégies foncières, dédié aux décideurs et acteurs des stratégies foncières constitue une réponse nécessaire adaptée à cet enjeu.

- Enfin, l’innovation et l’observation, déjà soutenues par la Région, doivent être démultipliées.

I- AFFIRMER DES OBJECTIFS D’INTÉRÊT RÉGIONAL DANS LA POLITIQUE FONCIÈRE RÉGIONALE

Il convient donc de porter un autre regard sur les actuels enjeux fonciers rhônalpins, dans la perspective de l’élaboration d’une nouvelle approche stratégique, fondée sur des objectifs d’intérêt régional réaffirmés, afin d’accompagner les projets d’aménagement enoeuvre sur le territoire. Les établissements publics fonciers (EPF), les établissements publics d’aménagement (EPA) et la SAFER seront mobilisés sur ces objectifs d’intérêt régional déclinés autour de 6 grandes priorités :

- la promotion d’un habitat de qualité, accessible à tous et peu consommateur d’espace comme alternative à l’étalement urbain,
Aujourd’hui, la région connaît simultanément une crise majeure de production de logements accessibles et un processus d’étalement urbain. L’enjeu réside dans la capacité des politiques publiques d’aménagement à renouveler la ville sur elle-même en favorisant la mixité sociale et territoriale et la densification de son habitat. La mixité sociale passe par la production de logements à loyers réduits, conformément aux objectifs de la politique régionale de l’habitat. La densité est associée par un raccourci commode à une exiguïté et à une promiscuité dans des barres et des tours. Pourtant, la densité[1] de ces formes urbaines est le plus souvent objectivement faible (0,8) contrairement aux idées reçues. D’autres formes urbaines prisées, comme l’habitat individuel regroupé avec des espaces extérieurs privatifs (1,2), l’habitat haussmannien de centre ville (4), l’habitat collectif de ville comprenant balcons et terrasses (2), sont objectivement plus denses. C’est la consommation objective d’espace par logement qui importe et non la forme urbaine. L’économie de l’espace ne relève pas simplement d’une intervention financière sur le marché foncier mais également des documents de planification spatiale (SCOT) et des dispositions réglementaires d’urbanisme mises enoeuvre par les communes dans le cadre du Plan Local d’Urbanisme (PLU), notamment l’application des Coefficients d’Occupation des Sols (COS) qui contribuent à déterminer le coût du foncier en favorisant ou limitant les processus d’étalement urbain.

- le développement de la mixité sociale et fonctionnelle,
Il s’agit d’allier croissance urbaine et utilisation raisonnée de l’espace en optimisant le tissu urbain existant où chaque fonction indispensable à un bon équilibre de la ville doit être assurée à travers les équipements, les services, les emplois et les logements. Les formes d’habitat économes en espace, devront être encouragées, de même que l’insertion de logements sociaux dans les zones urbaines, favorisant ainsi la mixité sociale et les parcours résidentiels.

- la valorisation foncière des espaces à proximité et desservis par les axes de transports collectifs et les gares,
Il est aujourd’hui indispensable de traiter conjointement et en étroite articulation l’urbanisme et l’organisation des transports. C’est une orientation forte du Schéma régional des services de transport. Le développement de nouveaux projets de transport doit nécessairement se faire en cohérence avec des projets d’aménagement ou d’urbanisme durables, axés sur la recherche d’une densification de l’habitat, des services et de l’emploi. La Région souhaite ainsi participer à l’émergence d’une politique foncière ciblée, visant à renforcer la densification urbaine autour des gares existantes, ou favoriser la création de nouveaux points d’arrêts au réseau TER, ceux qui génèrent du développement urbain.

- la préservation et le développement de l’agriculture, pour des productions agricoles de proximité et de qualité, en particulier dans les zones périurbaines

Face au constat d’une disparition, depuis 2000, de 20% des exploitations agricoles de Rhône-Alpes, la Région s’est donnée pour objectif, dès 2005, de maintenir et développer ces activités. Il s’agit d’accroître le potentiel économique agricole et ses compétences en particulier sur le potentiel économique général, notamment dans les espaces ruraux en recul démographique et économique, mais aussi dans les campagnes sous influence urbaine ou dans les zones périurbaines afin de permettre un équilibre entre espaces urbanisés et espaces agricoles. Ainsi quatorze Projets stratégiques agricoles et de développement rural (Psader) ont déjà été programmés jusqu’en 2013 favorisant notamment l’installation et à la transmission en agriculture.

- la requalification et la transformation des espaces économiques déclassés,

Économiser l’espace, ce n’est pas seulement contenir l’étalement urbain, c’est aussi permettre le renouvellement urbain, notamment par la requalification des friches industrielles comme celle des zones d’activités inscrites dans les Scot. Il est nécessaire d’ouvrir les possibilités d’intervention de la Région dans ce domaine. A cet effet, une étude sur le foncier économique régional sera lancée cette année.

- le développement de la biodiversité et la revalorisation des trames vertes dont les corridors écologiques d’intérêt régional [ br]
Le développement exponentiel de l’urbanisation, des infrastructures routières et ferroviaires, des aménagements hydroélectriques, des pollutions chimique et lumineuse, des perturbations sonores, des lignes électriques aériennes… a provoqué l’interruption physique ou fonctionnelle d’un grand nombre de corridors biologiques. Les conséquences sur la nature sont inquiétantes : réduction des capacités d’épuration naturelle, baisse de la biodiversité (diminution de la richesse spécifique, appauvrissement génétique des populations), collisions faune-véhicule…
La revalorisation de cette trame verte par la restauration de « corridors écologiques d’intérêt national » constitue, avec la protection des habitats, l’un des axes essentiels d’une vraie stratégie de gestion des espèces menacées. Cela passe par la maîtrise, sur le long terme, du foncier concerné. L’intervention régionale se réalise en subsidiarité à d’autres acteurs, et notamment aux Départements responsables des Espaces Naturels Sensibles.

II. LA CRÉATION D’UN CENTRE DE RESSOURCES RÉGIONAL DE STRATEGIES FONCIERES ET LA PROMOTION DE L’INNOVATION ET DE L’EXPÉRIMENTATION DANS LES POLITIQUES LOCALES FONCIÈRES

Les territoires ont multiplié les expériences en matière foncière. Il s’agit à présent de capitaliser et d’assurer la transférabilité des bonnes pratiques à l’ensemble des acteurs rhônalpins.

La Région, ainsi que l’ensemble des membres du Club Régional des Opérateurs et des acteurs fonciers qui déplorent l’absence d’ingénierie suffisante, notamment dans le domaine de l’expertise, considèrent qu’il est primordial de créer une plate-forme de services ambitieuse et disposant de moyens suffisants pour développer la connaissance et l’échange de savoir-faire des acteurs et opérateurs du foncier en Rhône-Alpes.

Les principales missions dévolues au centre de ressources régional de stratégies foncières contribueront :

- à l’organisation et au traitement des données statistiques et géographiques au sein d’un observatoire qualifié, impliquant, dans un partenariat large et multiple, les décideurs et praticiens du territoire, producteur d’une expertise commune,

- à la réalisation d’un bilan foncier global et large sur l’ensemble des territoires de Rhône-Alpes,

- à la conduite d’études plus ciblées sur des territoires pour donner un « cadre commun » aux volets fonciers des SCOT,
- au partage des pratiques et des savoir-faire des acteurs intervenant au sein de nos territoires, pour la création et la mise en place de méthodes et dispositifs novateurs en matière foncière,

- au développement de formations initiales et continues pour préparer aux différents métiers du foncier et participer à la sensibilisation des élus locaux.

La Région prendra l’initiative de créer, dès 2009, une structure pérenne, d’abord sous la forme associative pour préfigurer le centre de ressources réunissant les experts des questions immobilières et foncières, dans la perspective de constituer très rapidement un Groupement d’Intérêt Public (GIP) ouvert aux autres collectivités territoriales, à l’État, aux réseaux de professionnels, aux opérateurs et aux partenaires privés, notamment bancaires.

Par ailleurs, il est proposé de maintenir, durant la période transitoire de mise enoeuvre du pôle de compétence, l’aide à l’ingénierie de 30 000 € pour l’élaboration des stratégies et des programmes d’actions conduits dans les contrats territoriaux.

Les expériences locales innovantes en termes d’économie et de maîtrise du foncier (planification, incitations…) doivent pouvoir bénéficier du soutien de la Région et leur diffusion doit être favorisée dans un souci d’exemplarité.

III CONSOLIDER LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS DE RHÔNE-ALPES

Il apparaît aujourd’hui que les EPF sont des acteurs privilégiés en matière foncière. Ils doivent être confortés et améliorés pour devenir des outils stratégiques au service de l’aménagement durable du territoire et assurer leur pérennité financière.

Pour renforcer la contribution des EPF aux politiques d’aménagement du territoire, la Région entend conditionner son aide aux Programmes Prévisionnels d’Investissement (PPI) à leur articulation avec les SCOT et les DTA et à une intervention conforme aux objectifs d’intérêt régional. Toujours dans la perspective d’une qualité de travail, la Région demandera régulièrement aux EPF la production de rapports stratégiques et d’évaluations. La subvention d’investissement variera selon le montant du PPI et prévue sur une durée de 5 ans. Elle sera calculée sur une assiette de subvention qui se situe entre 350 0000 € et 600 000 € et un taux d’intervention dégressif annuel, de 100 % à 25 %.

L’extension du périmètre d’intervention des EPF, autour du niveau départemental, est indispensable. D’une part, pour qu’ils soient effectivement mobilisés par les acteurs locaux. D’autre part, leur consolidation financière sera plus forte, en raison de l’augmentation de la capacité de revolving et de leurs ressources fiscales par le prélèvement de la taxe spéciale d’équipement (TSE). Ainsi la subvention régionale sera portée de 5 à 6 euros par habitant pour l’aide à l’extension du périmètre d’intervention des EPF par seuil de 10 000 habitants.

La Région poursuit l’accompagnement d’EPORA, qui bénéficie à la fois du soutien régional au titre des aides à l’extension de son périmètre d’intervention et du futur contrat d’établissement pour la mise enoeuvre de son programme pluriannuel 2008-2013.

Afin de soutenir les EPF dans leur activité, le Président de la Région est représenté au sein de l’exécutif des EPF.

La SAFER, autre grand opérateur foncier continuera de bénéficier du soutien de la Région dans le cadre d’une convention d’objectif pour la réalisation notamment d’actions menées en lien avec la politique d’installation (aide au portage foncier) et sera associée à la mise enoeuvre du Pôle de compétence foncier régional.

IV MAINTENIR A TITRE TRANSITOIRE LES POLITIQUES LOCALES FONCIÈRES DÉDIEES AU LOGEMENT SOCIAL DANS LES CONTRATS TERRITORIAUX.

Au terme de trois années d’intervention de la politique foncière régionale, les diagnostics réalisés par le Club des Opérateurs et acteurs Fonciers montrent les limites des différentes procédures mises en oeuvre simultanément sur les territoires. En effet, leur mobilisation sans articulation ou cohérence territoriale aboutit à une mise en concurrence des objectifs poursuivis dans les différents projets et contribuent à réduire l’efficacité des politiques sectorielles.

C’est pourquoi, dans un souci de rationalisation de l’action publique, la Région a décidé de faire évoluer ses aides dédiées aux volets fonciers des contrats territoriaux en les ciblant sur l’habitat.

Cette disposition s’applique à titre transitoire aux territoires non couverts, aujourd’hui, par l’intervention de l’EPORA (périmètre de pleine compétence), d’un EPFL ou d’un PLH (Programme Local de l’Habitat) conventionné avec la Région et sera poursuivie jusqu’à couverture complète du territoire rhônalplin.

Les modalités sont les suivantes :

- les aides régionales sont dédiées à la production de logements sociaux et sont conditionnées à la décision des élus locaux d’engager un PLH.

- la participation régionale s’élève à 6 € par habitant sur la durée du contrat et prend la forme d’une subvention d’investissement.

Les aides régionales des volets fonciers des PLH sont intégrées dans l’enveloppe financière des futurs CDDRA comprise entre 55€ et 110€

En conséquence, je vous propose :

- d’approuver les modalités suivantes de la politique foncière régionale, élément majeur d’une politique d’aménagement durable du territoire et d’équité sociale et territoriale :


1) d’affirmer des objectifs d’intérêt régional dans la politique foncière régionale à travers :


- la promotion d’un habitat de qualité accessible à tous, peu consommateur d’espace comme alternative à l’étalement urbain,
- le développement de la mixité sociale et fonctionnelle,
- la valorisation foncière des espaces à proximité des gares et desservis par les axes de transports collectifs,
- la préservation et le développement de l’agriculture, pour des productions agricoles de proximité et de qualité, en particulier dans les zones périurbaines,
- la requalification et la transformation des espaces économiques déclassés,
- le développement de la biodiversité et la revalorisation des trames vertes dont les corridors écologiques d’intérêt régional,


2) de retenir le principe de la création, dès 2009, d’un centre de ressources régional des stratégies foncières au service des collectivités locales, des acteurs et opérateurs du foncier en Rhône-Alpes.


3) de renforcer l’efficacité de l’aide régionale en faveur des EPF à travers les principes et dispositifs suivants :


- inciter l’adhésion des collectivités territoriales aux EPF pour atteindre à minima l’échelle départementale,
- porter la subvention régionale de 5 € à 6 € par habitant pour l’aide à la création de nouveaux EPF et pour l’aide à l’extension du périmètre d’intervention des EPF par seuil de 10 000 habitants
- assurer une représentation du Président de la Région au sein de l’exécutif des EPF,
et une représentation des membres de l’assemblée régionale au sein des instances délibératives des EPF par 5 conseillers régionaux titulaires et 5 conseillers régionaux suppléants
- développer les démarches d’évaluation annuelle et la production de rapports d’activités stratégiques

- conditionner l’aide régionale aux programmes prévisionnels d’investissement (PPI) des EPFL à une approche qualitative reposant sur la définition de stratégies foncières articulées avec les DTA et les SCOT et conformes aux objectifs d’intérêt régional,


La subvention d’investissement est variable selon le montant du PPI et elle est prévue sur une durée de 5 ans. Elle est calculée sur une assiette de subvention et un taux d’intervention dégressif annuel selon la base de calcul suivante :



Montant du PPI

Assiette de subvention

< à 8 M€
350 000 €
> 8 M€ et < 13 M€
500 000 €
> à 13 M€
600 000 €





Année du PPI,
Taux d’intervention
Années 1 et 2
100 %
Année 3
75 %
Année 4
50 %
Année 5
25 %



4) de maintenir à titre transitoire les aides régionales relatives aux volets fonciers des contrats territoriaux pour les CDRA ou les PNR en les ciblant sur l’habitat accessible à tous en soutenant des réalisations correspondant aux objectifs de la politique régionale de l’habitat. Cette disposition s’applique aux territoires non couverts, aujourd’hui, par l’intervention de l’Etablissement Public de l’Ouest Rhône-Alpes (périmètre de pleine compétence), d’un EPFL ou d’un Programme Local de l’Habitat conventionné avec la Région et sera poursuivie jusqu’à couverture complète du territoire rhônalpin.


Les modalités sont les suivantes :
- les aides régionales sont dédiées à la production de logements sociaux dans la perspective d’un futur PLH,
- la participation régionale s’élève à 6 € par habitant sur la durée du contrat et prend la forme d’une subvention d’investissement,
- durant la période de mise enoeuvre du pôle de compétence, l’aide à l’ingénierie de 30 000 € pour l’élaboration des stratégies et des programmes d’actions peut être mobilisée.


5) d’intégrer les aides régionales des volets fonciers des PLH dans l’enveloppe financière des futures CDDRA, désormais comprise entre 55€ et 110 € par habitants,


6) de soutenir les opérations foncières innovantes correspondant aux objectifs de développement durable initiées par les acteurs locaux fonciers,


7) de donner délégation à la Commission permanente pour préciser les modalités techniques et financières de mise en oeuvre de la présente politique régionale foncière, en articulation avec les politiques sectorielles et en cohérence avec les objectifs et les principes de la nouvelle politique foncière.


Je vous serais obligé de bien vouloir délibérer sur ces propositions.

Le Président du Conseil régional

Jean-Jack QUEYRANNE

[1] Densité bâtie = (emprise au sol du bâti x hauteur de la construction) / surface de la parcelle